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轨道交通PPP模式的理论与实践
目前已有 1663 个人阅读了此文章 发布日期:2015-09-14

      一、从轨道交通产品的经济特性说起

1、轨道交通属于准公共产品

城市轨道交通(以下简称"轨道交通""地铁")同时具有部分公共产品(Public Goods)和私人产品(Private Goods)的特性,又不同于纯公共产品和私人产品,属于准公共产品(qusi-Public Goods)

首先,轨道交通运输在消费上具有一定程度的非竞争性(non-Rivalry),具有较强的公益性。消费者在消费准公共产品时不妨碍其他消费者消费,也就是说增加一个消费者的消费并不会引起生产成本的增加。例如,城市居民在享受地铁带来的交通拥堵减轻、环境改善等好处时,其给地铁运营带来的边际成本(Marginal Cost)为零或接近于零,因此其消费在一定程度上是非竞争的。其次,轨道交通运输是可分割的(Separable)。每个消费者可以通过谁买票谁乘车的方式对城市轨道交通运输产品进行消费,因此其具有效用的可分性,属于私人产品的一个属性。最后,城市轨道交通运输还具有一定的排他性(Excludability)。城市轨道交通对所有人提供相同数量和相同质量的服务,但当乘客越来越多的时候,会产生拥挤问题,乘客所得的消费利益将会下降。这时便可以通过售票准入的方式排除一些人的消费,只让那些买票的人上车,而且不用花很大的成本。

纯公共产品一般由政府提供,纯私人产品一般由私人部门通过市场提供。而准公共产品既可以由政府直接提供,也可以在政府给予补助的条件下,由私人部门通过市场提供。

2、轨道交通具有极强的正外部性

城市轨道交通的开通和运营具有极强的正外部性(Positive Externalities),根据影响范围的不同可细分为公共正外部性和私人正外部性。公共正外部性是"不可减少"的,即受益者的增加并不减少他人承受的外部性。例如轨道交通系统能缓解地面交通压力、减少污染、改善整个城市的投资环境、促进城市发展,进而使全体市民间接受益。公共正外部性的存在使得轨道交通项目的社会经济效益远大于其财务效益,在票价收入无法弥补建设和运营成本的情况下,项目经济评价得出的结论依然可行。私人正外部性是"可减少"的,即受益者的范围和大小是有限的,例如轨道交通能带动沿线房地产升值,增加沿线商业、娱乐、广告等各类商家企业营业额等。与城市轨道交通的公共正外部性相比,私人正外部性的受益群体较少,受益范围明确(沿线带状区域),受益更为直接(直接导致受益经济体利润增加)。

当经济活动存在正外部性时,边际私人收益(MPB)小于边际社会收益(MSB),此时私人活动的水平通常低于社会所要求的最优水平。轨道交通存在正外部性,导致其投资和建设无法完全通过市场机制的调节来满足,这就需要政府采取适当的行政手段,通过制定相关政策和制度予以矫正。

3、轨道交通的运营具有一定的公益性

城市轨道交通是一种公用交通工具,虽然涨价会带来收入的增加,但是不能通过随意提高票价的方式,来排除大部分人对城市轨道交通运输产品的消费,具有一定的公益性。

4、轨道交通具有较强的获取现金的能力

轨道交通项目虽然投资大、回收期长、前期收支暂时不平衡,但项目具有长期稳定、持续增长的票价收入,而且附着在轨道交通的商业机会也很多,在保证安全运营的前提下,可以通过广告、沿线物业、智能卡服务的开发等多种途径增加地铁项目的衍生收益。巨大的现金流收入使项目的盈利成为可能。

二、为什么要采用PPP?

1、目前轨道交通发展的困扰

1)资金短缺之困

从前文可知,轨道交通属于准公共产品,既可以由政府直接提供,也可以在政府给予补助的条件下,由私人部门通过市场提供。以往政府并未认清轨道交通的这种定位,认定轨道交通属于必须由国家投资、政府垄断经营的纯公益性产品。这种单独依靠政府财政投入建设和运营地铁的方式,在计划经济时代对保证地铁产品供应起到一定作用。但随着市场经济和体制改革的深化,政府单一的财政投入已无法满足不断增长的轨道交通建设需求,这就需要拓宽渠道,从多方面获取建设资金。

2)运营亏损之扰

目前地铁公司的巨额亏损实际上是由两方面原因引起的:一方面地铁作为准公共产品,具有极强的正外部性和一定的公益性,其票价不能按照收回建设和运营成本的方法来制定,客观上导致地铁公司很难实现盈利;另一方面,代表政府的地铁公司作为垄断经营者在缺乏竞争的情况下,既没有主动降低运营成本和提高运营管理效率的约束,也没有发挥创新意识、充分利用地铁的各种资源提升地铁盈利能力的激励,从而导致运营效率低下、服务水平低劣的经营状况。由于政企不分,地铁公司很容易将这两种原因混淆在一起,将亏损全部归因于前者,借以掩盖其效率低下的经营状况,并以此为由每年向政府提出巨额补贴请求。 这样,政府为了满足日益扩大的轨道交通建设需求,一方面四处筹资建设新的地铁线路而背上沉重的负债包袱;另一方面,新线轨道交通一旦建成,又为政策和效率引起的运营亏损而背上新的补贴包袱。如此形成轨道交通建得越多,政府包袱越重的恶性循环。

2PPP是解决轨道交通发展困境的有效途径

为解决轨道交通目前发展的困境,必须打破现有的政府独家投资和垄断经营的局面,通过引入适度竞争,提高经营和管理的效率,提升地铁自身的盈利能力。这就需要根据轨道交通的经济特点,将其公益性与营利性区分开来,由政府负责公益性部分的投资和承担与之对应的风险,通过政策制度的安排解决部分外部性;同时以营利性吸引多元化投资和运营主体,由投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险,通过建设前的竞争招标机制和建设后科学合理的风险分担、利益共享机制,实现政资分开、政企分开。而国外基础设施领域内广为使用的各种PPP模式,是实现上述思路、解决轨道交通发展困境的有效途径。

三、什么是PPP?

1PPP的定义

PPP是英文"Public-Private Partnerships"的简写,中文直译为"公私合伙制",简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史,但PPP术语的出现不过是近十年的事情,在此之前人们广为使用的术语是ConcessionBOTPFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念,加之意识形态的不同,要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者 Norbert Portz 甚至认为"试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义,它没有固定的定义,并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源,PPP的确切含义要根据不同的案例来确定"

从各国和国际组织对PPP的理解来看,PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOTTOTDBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(Value For Money)原则。

2PPP的分类

由于世界各国意识形态不同,且处于PPP发展的不同阶段,导致各国使用的术语不尽相同,或者对于同一个术语的理解不尽一致,这就给PPP的分类带来很大麻烦。从笔者查阅的资料来看,各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多。

参考世界银行和加拿大PPP国家委员会等的分类方式,结合国内目前的应用现状,笔者认为PPP可以按如下三级结构的方式进行分类:

从上图可知,广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类,其中:外包类PPP项目一般是由政府投资,私人部门承包整个项目中的一项或几项职能,例如只负责工程建设,或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务,并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中,私人部门承担的风险相对较小。

特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资,并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况,公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿,这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系,因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制,特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势,节约整个项目的建设和经营成本,同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留,因此一般存在使用权和所有权的移交过程,即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资,在政府的监管下,通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有,并且不具备有限追索的特性,因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

上述这种分类方式的优点在于既符合国际上主要的分类原则,又考虑了国内的术语使用习惯,同时避免使用一些意义模糊的概念,使每一个术语对应一种特定模式。各模式的含义参见下表。

四、实施PPP的必要条件

PPP模式能否成功运用于公用事业项目取决于多个因素,从国外近年经验来看,笔者认为以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件。

1、政府部门能否为PPP模式的运作创造一个良好的政府环境和市场环境,是实现PPP模式的基本条件。

地铁项目作为一种重要的城市基础设施项目,具有自然垄断性,采用PPP模式运作地铁项目,实质上是在垄断的公用事业领域引入市场竞争机制,而政府职能的合理定位和有效覆行是实现这一目标的决定性因素。一方面,政府部门的各种行政审批权的下放或解除,确实是减少行政手段干预市场的重要举措;但另一方面,深化改革,尤其是推进基础设施领域的市场化进程,更需要政府转化职能,尽量采用市场化的或激励性的支持手段,为基础设施产业长期持续地发展提供必要的条件。地铁项目具有一定的公益性特征,必须遵循政府定价的低票价原则,这就使社会投资者很难回收地铁项目高额的沉淀成本而实现收益。因此,政府部门有必要为基础设施产业建立有效的成本和定价机制、投资收益机制,以及透明的监管机制;另外,在项目进行PPP模式运作下,需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段,对政府部门与企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。因此,PPP项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制定予以保证。

2、培养产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体,塑造适度竞争的市场结构,是实现PPP项目运作的微观基础。

目前,公用事业行业基本上是由国有大企业垄断投资、建设、经营。由于出资人权利不到位、政企不分等体制性因素制约,我国公用事业企业缺乏激励机制、约束机制,不是真正的市场竞争主体,无法真正有效地参与到PPP项目运作中来。而民营企业目前要大规模参与基础设施建设,在资金实力、管理方式等方面还有待于进一步发展完善。应使国有资本在轨道交通运营业务、沿线商业开发等潜在竞争性的环节上战略退出,最大限度地引入民间资本,鼓励竞争;而在洞体等具有自然垄断特征的基础网络上仍然保持国有独资或国有控股,保持国有经济的控制力。因此,要成功实现轨道交通等公用事业的PPP项目运作,还必须加快国有企业股份制改造,加快民营基础设施企业的发展壮大,进一步促进我国公用事业领域打破垄断、引入社会投资者,构造一个产权主体多元化、适度竞争的市场结构。

3、建立、健全投融资中介服务体系是成功实现PPP项目的技术保障。

PPP模式的运作采用项目特许经营权的方式,进行结构融资、项目融资,广泛运用比较复杂的金融、财务和法律等方面的知识,专业化机构和人才的支持是项目运作所必须的。地铁项目的PPP模式运作是一项极其复杂的系统工程,需要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、客流调查顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同协作下才能完成。而成熟完善的投融资中介服务体系,是高质量、低成本完成项目融资任务的保证。因此,要加快投融资中介服务体系建设,加强对投融资中介市场的监督、管理和指导,是投融资中介服务机构通过公平竞争,提高整体素质和服务水平,为PPP模式的运作提供有利的技术保证。

五、切合中国轨道交通实际的两种创新PPP

各国在推行PPP时会结合自身特点加以创新,从而衍生出更多更灵活的新模式。因而,PPP是一个动态的、不断演变进化的概念范畴,而PPP的分类也不是固定不变的。笔者结合中国实际和轨道交通建设的行业特点,探索研究了两种切合中国轨道交通项目的PPP模式,按政府对项目进行资金支持的不同阶段分为前补偿模式和后补偿模式。

1、前补偿模式(SB-O-T)

前补偿模式即SB-O-T(Subsidize in Building-Operate-Transfer),又称建设期补偿模式,其具体做法是把一个地铁项目分为两个部分,包括车站、轨道和洞体等土建工程的投资和建设,由政府出资的投资公司来完成;包括车辆、信号等资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议,在项目的成长期,政府将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给 PPP项目公司,PPP项目公司实现正常投资收益提供保障;在项目的成熟期,为回收部分政府投资,同时避免PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金的形式,政府投资公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将全部资产移交给政府或续签经营合同。

2、后补偿模式(B-SO-T)

后补偿模式即B-SO-T(Build-Subsidize in Operation-Transfer),又称运营期补偿模式,具体做法是:按照目前国内固定资产投资项目的资本金制度,公共部门企业与民营企业共同出资组建项目有限责任公司,负责地铁新线项目的投资、建设和运营。政府部门建立科学清晰的票价制定和调整政策,以预测客流量为依据,预先核定项目公司的运营成本和收入,对产生的运营亏损建立科学透明的补贴规则。在项目投入运营后,当实际发生客流量比预测客流量增加或减少的幅度超过一定比例时,超过部分所形成的损益,由政府和项目公司按一定比例共同承担或享有。特许期结束后,企业同样要将项目全部资产无偿移交给政府。

此模式在国内现行政府补贴制度基础上,结合我国基础设施多元化市场融资的实际,克服了保固定回报率政策的难点,进行了大量创新,具有一定优点和适用性。此模式适用于政府引进境内外运营商参与地铁运营管理,为打破垄断、建立适度竞争的运营格局提供了可操作的模型,对于垄断经营条件下政府如何建立科学合理的补贴机制也具有现实意义。

纵观这两种创新模式,前补偿模式虽然可以一次性解决政府资金压力,而且建设期风险完全转嫁给社会投资者,但由于社会投资者初始投资额较大,一般需要较长的特许经营期才能保证其投资的回收。由于未来各种因素无法在签约时完全遇见,这就导致前期与社会投资者谈判往往进行得旷日持久,耽误了整个项目的建设和运作。后补偿模式则可以很好地解决上述问题,政府和社会投资者可以签订期限较短的特许期,通过定标竞争(benchmark competition)的模式选择优秀的地铁运营商。但是相对前者,后补贴模式下政府承担的风险过大,既包括建设期风险,也部分地承担了运营风险。总之,两种模式各有利弊,应视不同项目的具体情况选择相应的模式。

两年来,北京地铁对这两种PPP模式的具体实施进行了较为深入的研究:一是政府部门需要制定的一系列规则及支持条件,例如票价政策、项目的建设-运营-移交规则等;二是企业参与PPP项目需要明确的客流预测、财务模型和服务标准等;三是合作双方如何建立风险分配机制、明确责任义务关系和监管规则等。只有在上述三方面制定一整套合理的解决方案,才能使公私合伙制在轨道交通项目中具体可操作,实现项目的公益性和盈利性的对立统一。

六、对以上两种PPP模式的理解误区

1PPP不等于私有化,市场化也不意味着政府撒手不管

有人认为既然PPP要引入私人投资者,那么就可以认为这是一种私有化的方式。我们不能简单地将PPP视为公用事业的私有化,两者的区别主要在于民间和政府投资在项目中的参与度和主导地位的差异 (见图1)。私有化的项目运作完全通过市场由民间资本主导,政府在其中起的作用非常有限,政府投资是消极的,而民间投资则是积极的;而在PPP过程中,政府始终在项目运作中占据重要的地位,往往不仅是项目的投资者,而且还是项目建成后运作中的监督者,政府投资是积极的,而民间投资则是消极的。特别是轨道交通行业具有投资额巨大,具有准公共品的属性,如果没有政府的参与或补贴,一方面私人投资者无法实现合理的盈利,也就无法实现PPP模式;另一方面则无法保证地铁系统的安全、稳定和可靠运行。

有人认为既然PPP是一种市场化融资方式,那么一切就应该由市场解决而无须政府的干预。像其他公用事业一样,从经济学的角度看地铁也属于自然垄断行业。这种行业实行市场化改革后,并没有消除其自然垄断属性;同时,由于实行PPP运作后地铁行业的经营主体从单一国有制转变为多种所有制,政府就不能像改革前那样,"一竿子插到底"的方式直接干预地铁企业的生产经营活动,而必须依照一定的游戏规则,对地铁行业实行"公开、公平、公正"的管制。

从先行改革国家的政府管制实践看,地铁行业实行市场化改革后,不但不能消除政府管制,而且在许多方面要加强政府管制。这是因为,社会投资者要以利益最大化为经营目标,怎样既为投资者保证其合理的投资回报率创造条件,又维护社会公共利益,如何有效实现两者的动态均衡,这是政府管制者必然面临的新问题。可见,市场化改革后,地铁行业的政府管制问题将变得更为复杂,更富有挑战性。这在客观上要求深化我国目前的地铁行业的政府体制改革,不断进行管制方式创新。

2PPP的目的不仅仅是吸引外资

在承办2008年奥运会的背景下,北京地铁迎来了前所未有的发展机遇。到2008年,力争新增城市轨道交通线路156公里,总里程达到251公里,地铁在城市客运出行量中的比例达到10%以上。此外,还将建设昌平、良乡、顺义三条城郊铁路,使北京轨道交通运营总里程超过300公里,总投资规模超过638亿元。巨额资金需求对传统的地铁投融资管理体制提出了空前的挑战。我们在推行轨道交通PPP模式的过程中,许多业内人士和政府官员一直认为它只是吸引外资减少政府当前财政压力的一种手段而已。但是需要说明是,通过PPP引入社会投资者为地铁建设引入资金,这里的社会投资者既可以是外资企业,也可以是内资企业。如果纯粹从资金使用成本方面考虑的话,当前国内资金要求的投资回报要明显低于国外资本,所以如果只想解决资金问题的话,内资企业相对更有优势;但是我国城市轨道交通发展的历史短,而且国内轨道交通企业的数量又非常有限,所以国内投资者在地铁运营经验和资金实力上与国际同行相比较为逊色。正如本文第二部分所分析的那样,除了资金问题之外,困扰我国城市轨道交通发展的主要还是机制问题。目前国内主要城市的轨道交通往往都由一家国有的企业运营,缺乏竞争,投资和经营效率非常低下,每年都发生巨额的亏损。通过PPP,特别是前面所提到的B-SO-T模式在一个城市的轨道交通网络中,引入另外一家运营企业,打破独家垄断的局面,进行适度的竞争,可以建立有效的激励机制,大大改善目前政府为地铁运营支付巨额补贴的现状,为轨道交通行业的良性可持续发展建立一个科学合理的制度基础。

3PPP切忌"关门打狗"的做法

在以往基础设施PPP过程中,有些地方政府为了片面追求引进外资的政绩目标,在与外商谈判过程中,一味地承诺了许多优惠政策甚至最低回报率。如在一些污水处理项目中,政府在签约时承诺过多,而在合同执行过程中,情况发生变化后又很难有效兑现。这样一方面引起了许多商务纠纷,另一方面也对我国政府的声誉产生不利影响,有一些项目外商甚至提前终止。与其他行业相比,城市轨道交通的公共安全问题一直是政府头脑中一根紧绷的神经,特别是在当前全球反恐的大背景下,更是公众安全无小事。这一行业特性决定了在PPP过程中,我们决不能有"关门打狗"这种思想。作为地下大运量运输工具,"安全"是地铁运营的首要问题。另外,地铁投资额巨大,为保证社会投资者能获得合理的回报,轨道交通PPP项目的特许经营期都较长,一般为30年,这么长的期限内所发生的事情不可能在签约时完全预料,如果我们在前期为了引资一味地承诺,而在合约执行过程中由于环境变化却无法兑现,引起PPP合约各方之间的纠纷,很容易产生许多运营安全隐患,伦敦地铁在实行PPP模式的过程中就出现了一些这样的问题,我们在实践中一定要引起高度重视。为此在PPP过程中一定要对轨道交通项目进行客观评估,特许协议的条款必须逐项深入谈判,尽量将分歧在签约之前消除。同时为保证合约的有效执行,应该在PPP模型中设定定期调整机制,以最大限度地保证合约的弹性和灵活性,以应对不可预见事件的发生。

七、轨道交通行业实施PPP应注意的问题

1、加强对地铁融资的指导,建立健全的管理办法和政策法规。

在国内,PPP模式的应用仍处于起步阶段,相关的专业性政策法规还不健全,处理具体问题时缺乏权威指导。有关政府部门应抓紧研究轨道交通等基础产业投融资、建设、运营等各方面PPP运作的标准化操作流程,降低社会投资者进入轨道交通行业的成本,尤其是如何建立政府与PPP公司之间的关系;如何建立政府对企业在安全、服务、运营、票价等方面进行监督、约束、激励的规则与机制;如何建立轨道交通等经营性基础设施项目投资回报补偿的具体可操作性办法,如价格补偿机制、土地补偿机制、广告商贸补偿机制等,为每个具体轨道交通项目建立投资收益模型创造条件。

2、加快前期准备工作,丰富项目储备,作好项目包装。

在具体项目运作过程中,PPP模式需要吸引社会资金。从以往经验看,在招商引资过程中存在几个比较大的现实问题。一是操作程序的颠倒紊乱,国家独立对项目进行投资时,要求在项目可行性研究报告中就必须确定融资方案,然后才能获得审批。但在引入社会资本的过程中,项目投资方出于对风险的控制,要求先提供可研报告,证明项目的可行性才能同意投资。这样就形成项目审批和融资方案孰先孰后的问题。二是项目储备滞后,当前基础设施建设项目中存在边设计、边施工、边筹资现象,项目规划滞后。为了赶工期,没有时间或条件确定最佳投资者,造成项目只能依赖更多的政府力量去完成。因此,要成功实施PPP,必须从项目的提出、规划、可行性研究、投资者确定、开工建设等各个环节保持一致性和前瞻性。三是项目的包装工作,以前基础设施建设项目的资金来源大多是国家投资和银行信贷,只要编写可研报告,批复后即可组织施工。但在项目投资主体多元化的PPP融投资模式中,必须对项目本身进行商业化包装,在可研基础上制定商业计划书,通过专业机构向广大潜在投资者进行路演,最大限度地挖掘、展示项目的盈利性、可行性,最终确定科学、合理的融资结构。

3、建立地铁项目的成本体系和票价调整机制。

目前,国内地铁缺乏客观、合理的成本数据,如地铁运营、维修等方面的业内标准,客流量等重要参数。只有建立科学合理的成本效益曲线,才能使政府的资本金投入、财政补贴的适度投放有据可依,投资者才能做出正确的投资决策,同时也为地铁商业化运作提供技术、财务等基础资料。

另外,地铁票价问题是地铁项目市场化的核心。如何在政府为保证项目的公益性而实行的政府定价与地铁项目商业化所需要的自主定价之间,建立科学、合理、灵活的票价调整机制,也是地铁项目进行市场化操作的必要条件。

4、改革现有的审批程序。

目前,主管部门对地铁部门在立项、可研的审批阶段,要求必须明确投资人及出资比例。在PPP模式下,必须是在项目被批准后,采取招投标方法,确定投资人及出资额。因此,改革现有的审批内容和审批程序是成功运作PPP模式的前提。

   (文章作者:北京市基础设施投资有限公司  王灏

 

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