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孙舸:金融机构如何解读政府投融资平台转型?
目前已有 79 个人阅读了此文章 发布日期:2018-06-11

编者按:

2015年以来,地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。43号明确规定,“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。”财政部也多次明确,2014年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。在当前情况下政府投融资平台转型如何进行?中建政研特邀专家孙舸就这一问题进行了解读。

近来国家出台了很多文件,对于地方政府融资平台的发展和工作有一定的影响,也造成一定的困局,这和在座的大家是否足够努力并没有太大关系,以我个人的理解,这是一个时代的结束,也是一个时代的开启。


经济发展思想发生根本性变化


之所以称之为一个的时代的结束和开始,是因为中国经济的掌舵人对于经济发展的主要思想发生了根本性的变化。如今中国现在发生的一系列问题,包括土地财政问题、政府负债的问题、平台转型的问题,都可以追溯到1994年的分税制改革。改革的一个结果,是中央财政把大部分的地方税收拿走了,但是地方政府却承担了绝大部分事权。改革开放40年以来的市场化改革中,地方政府承担了诸多责任,迫不得已导致土地财政和借助地方政府平台进行融资。这是从1994年到2014年的二十年以来地方政府平台发展的一个脉络、一个方向。

2014年,整整20年之后,43号文出台了,由此地方政府现在不允许再通过地方政府平台增加地方政府债务。201823号文和《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》,本质上都是对于43号文的延续,而且这个延续很有意思。通过328日的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》来规范金融机构,从资金的源头上去堵住地方政府融资来源。通过财经201823号文,去规定金融机构不允许向地方政府或地方政府融资平台去发放导致地方政府隐性债务增加的资金,把联系两者的两头抓住、中间切断,这是非常专业的做法。


破除地方政府平台的政府信仰的底线


到了现阶段,大家应该能够深刻地理解并且认识到,时代发生了变化,地方政府的融资平台要告别以往,今后要作为地方政府的另外一个部门的职能去存在,真正地让自己成为一个企业,为什么?


这里主要讲解三个思路。


第一,中国目前的经济状况已经由原先的缺少消费品、缺少基础设施建设的阶段,转变为一个需要去为人民群众提供较长产业链的高新科技产业,提供耐用的高产值消费品,以及新服务业的方向阶段,所以说我们要实行供给侧改革,供给侧改革的供给是有方向的,这个方向中未来城镇化建设是一部分,但已经不是最重要的一部分;


第二,守住系统性金融风险的底线;


第三,破除地方政府平台的政府信仰的底线。当然第三点不是原文说的,是我们总结出来的,为什么要破除地方政府信仰的底线?因为如果你不破除,所有的经济资源和金融市场的资金不会去投资于新经济,不会去投资高科技产业,结果是全都跑到了房地产和地方政府平台,如果不挤压出这部分,新的一部分永远出不来,这是改革的整体思路。


中央要改革,地方政府的各级领导、地方政府的融资平台的各级领导也要紧跟时代变化,不然就会被时代淘汰。


金融机构参与PPP项目的三个难点


关于地方政府投融资平台如何融资,PPP项目如何融资,我主要站在金融机构的角度和大家聊一聊。  

金融机构参与到PPP项目有三个难点:

第一,去杠杆的新形势不知道大家在接触PPP项目的过程中,有没有一种感觉,我们与社会资本方谈判的时候,大部分的央企或者国企,无论是施工方还是运营方,总会提到一个词——“去杠杆”,为什么?因为2008年的4万亿之后,从政府到企业再到个人,全国上下所有人的杠杆全部被加满,甚至央企和国企的负债率差不多都在70%-80%之间。在这种情况下,对于社会资本方来说,继续在全国范围内用自己的自有资金去投资PPP项目,然后把这些项目公司未来十几年的负债,全部并到自己的资产里面,既没有这个能力,也不符合中央对于目前去杠杆的总体要求。  

第二,风险分担一是主体的信用风险,二是市场的运营风险,大家想过没有,金融机构赚的是什么钱?金融机构赚的是对于主体金融风险进行评判和承担所产生的利润。PPP项目中央企、国企类的社会投资人,他们赚的是什么钱?他们赚的是对于他们所经营项目的市场运营风险的风险报酬的补偿。让金融机构承担市场运营风险,是没有能力的,这是落地难最关键的部分。

第三,监管态度的变化我认为这可能是未来一段时间大家去做项目最头疼的一个问题。因为这种东西是看不见的。金融机构去参与PPP项目会产生两个问题。其一,资金效率太低。PPP项目流程很漫长,要一直派人跟进。PPP项目政府的实施方案出来以后,整个项目的交易结构、税收结构、后期的金融机构以及产品结构全部都被定死了,难道我要派一个人跟这个项目从实施方案就开始进入吗?这种人力成本很高,资金的收益不高,所以说很难有动力去做这个事情。其二,人才缺乏。运营一个项目,不仅要懂工程、懂金融(金融还要细分为基金、银行、信托),还要懂地方政府流程、懂PPP,这样一个各方面都懂的人在金融机构也是非常稀缺的。  

大家有没有思考过这样一个问题,为什么很少见到金融机构主动和你沟通?原因很简单,建设和运营机构把前期的事情做完就可以拿到钱了,而金融机构前期是出钱的,后期慢慢地往回收钱,它的利益是体现在最后的。风险和投资收益是不匹配的。

当然现在中央财政也在做这方面的探讨和论证,怎么解决匹配的问题?必须要把PPP项目对接到资本市场,让金融机构的收益在资本市场提前地体现出来。最近国家在大力地推广PPP的资产证券化市场和ABS市场,包括建立ABS市场、设立PPP交易所,都是在解决这个问题。

对于PPP项目而言,最合适的是证券公司来做这个事情,为什么?因为证券公司是发行ABS的金融主体,而且证券公司有整个PPP产业链的所有金融工


举一个例子,证券公司可以发行一个主动管理的PPP基金,在前期阶段联合施工和运营企业组成联合体,选择好的项目来投资。项目建成可以通过后续的preABS的资金去接,很多证券公司是有发pre ABS的资金的。


发完之后,拿到交易所去发行ABS,发行之后就由一个非标准化产品变成一个标准化产品,然后再用ABS资金(这时候银行也有ABS资金,包括管理公司在内的信托、证券公司都有资金)去交易。这种方式可以把整个金融市场投资PPP的资金盘活,而且每个阶段都在可控范围之内,可以实现整个资金流不断循环。然后大家注意,只差一点了,金融机构只能去承担信用主体的风险,无法承担项目运营的风险。


谁能真正担起运营PPP项目的大任?


对于项目运营、地方政府PPP项目,无论是道路也好桥梁也罢,是谁在过去的三年、五年甚至十年的时间里,默默无闻地运营下去,谁最有经验?地方政府平台公司。我从来不认为总部在北京的央企能够把山西太原的道路运营好,一定是山西太原本地的企业能够把这条道路运营好,所以说实际上真正能够去承担市场风险的,是金融机构和平台公司的联合体。金融机构和平台公司相结合,就可以把整个市场,无论是风险还是资金端全部整合起来。


所以未来平台的方向在哪里?如果你想做一个和旧时代划清界线、在新时代具有独立现代企业治理结构的一家企业,特许经营是你手中最核心的业务。因为它能够带来稳定的现金流,而且你有能力去维护这个现金流。


(本文根据天风睿金(武汉)投资基金管理有限公司董事、副总经理孙舸在山西太原举办的“新形势下政府投融资模式创新研讨会”上的讲话整理)

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