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上海老港垃圾处理四期PPP模式案例分析
目前已有 3768 个人阅读了此文章 发布日期:2015-07-04

上海老港垃圾处理四期PPP模式案例分析


PPP不应是一种僵化的机制,而应是一种正向的激励机制。如果社会资本通过技术创新,实现了成本的降低,政府理应让其从中获利。

  ——建银城投上海环保股份有限公司总经理辛强

  PPP项目除要求30%的自有资金外,其他资金回收周期长。企业必须要有充足的资金作后盾,融资是环保企业的必经之路。

  ——北京碧水源科技股份有限公司副总裁何愿平

  PPP市场很大,但欠缺好项目,目前很多已签约的项目投资收益能否覆盖成本仍存在不确定性。

  ——国投创新投资管理有限公司执行董事翟俊

  PPP模式对公私部门都提出了新的挑战,政府应从原来重审批、轻监管的模式向审批和监管并重转变,关注项目的全生命周期。企业要有预判力。

  ——广发证券股份有限公司总经理李茂年

  私营部门与政府各部门交涉时客观上难以取得真正的平等地位。目前很多PPP项目处于摸索、试错阶段,对于私营部门来说,难以承受时间和资金成本。

  ——中国民营经济国际合作商会副秘书长、融资中心主任郑康彬

  “PPP项目对政府和社会资本都提出了更高要求。”曾在世界银行、亚洲开发银行供职并参与过多个环保领域PPP项目融资,现任中国民营经济国际合作商会副秘书长、融资中心主任的郑康彬表示,目前,真正完全由社会资本主导或者积极参与的PPP成功案例寥寥无几。

  在他参与的成功案例中,作为我国首个垃圾处理特许经营项目,上海老港垃圾处理场四期从2005年12月正式投运至今已有10年,虽为BOT项目,但项目参与各方早期在无PPP政策规则可循情况下的开创性探索,直至今日仍具有很强的指导意义。

合理的风险分配是成功关键

  老港四期成功原因在于与市场相关的风险由社会资本来承担,而法律政策、垃圾供应等风险由地方政府承担。

  “上海老港四期项目20年的运营周期中,会存在很多风险,如项目设计、建设、运营环节的财务、法律、政策等方面会有风险。但不管有多少风险,最终确定由地方政府和社会资本通过各自承担或者共担来分配。”建银城投上海环保股份有限公司总经理辛强说。

  据了解,在上海老港四期项目中,合同签署之日即认定项目公司承认已经充分研究了政府发布的相关技术文件,并对里面的错误、遗漏进行了充分澄清修改。

  “由于社会资本这方面更专业,理应发现并且修正这些错误,以后若再发现错误需由自己来承担。”辛强表示,这在后面的施工、运营环境方面也得到了体现。

  而在融资风险中,老港四期项目创新性地将特许经营权这一无形资产作为项目融资的抵押物写进了合同中。同时,还提出了介入权的概念,即债权人在一定情况下可以直接介入项目的运营,甚至进行一些处置。

  辛强认为,老港四期实施10年来较为成功的原因,在于它的风险分配比较合理。其将设计、建设、融资、运营移交等与市场有关的风险,全部交由项目公司即社会资本来承担,利用它们在这方面的专业能力和效率来解决问题;而法律政策、垃圾供应等风险,则由地方政府承担;此外,对于一些涉及公共利益的突发事件产生的风险,由双方共同承担。

项目中哪些风险需政府扛?

  政府主要承担垃圾最低供应量、应急填埋和法律等方面的风险,适当进行可行性缺口补助。

  据辛强介绍,在上海老港四期项目中,政府应承担的风险主要有3方面:第一,垃圾最低供应量的风险。垃圾不足量时,政府必须按照最低供应量结算保证企业正常运营;垃圾超量时,则需要增加额外的费用。

  第二,应急填埋。如果出现涉及公共利益的突发事件,一方面项目公司不能拒绝政策提出的要求;另一方面,在相应的技术规范方面,政府不能用原来合同上的规定进行要求,同时产生的费用由政府埋单。这样做体现了共同承担的原则。

  第三,法律风险。20年的特许经营期,对于中国这样一个处于转型期的国家来说,涉及到环境领域的政策法律等,变化、完善不可避免,由此产生的收益不确定等风险应由政府承担。

  但落实在实施上,如果每次法律政策的变动,都要对项目合同进行修改,其成本显然太高。

  为平衡成本和收益,上海老港四期垃圾处理场项目提出了一个最低影响的累计效果“门槛”,太小的影响无需调整。如果影响足够大,就需要政府做出反应,给予一定补偿,比如延长特许经营期,或是给予额外补助等。

  “比较典型的有垃圾渗滤液处理标准,从1998年最早执行的生活垃圾填埋场排放标准COD浓度值1000mg/L到新国家标准要求的100mg/L,所需要追加的投资和运营费用成倍增加。项目公司无力全部承担,但上调价格阻力很大,所以最后由城投公司分担了部分追加投资。这类似于财政部所说的可行性缺口补助。”辛强说。

PPP应利弊相容、鼓励创新

  应按照绩效和产出付费,而不是按照设施或投入付费,政府要营造一种正向的激励机制,让社会资本从技术创新中获利。

  目前,财政部明确PPP项目的收益来源包括3种,使用者付费、政府付费和适应性缺口补偿基金。

  “上海的生活垃圾收费机制并不完善,企事业单位交垃圾处理费,单位居民不交垃圾处理费。因此,老港四期实际采用使用者加政府付费的机制。”辛强介绍说,目前,填埋场以月实际日平均填埋量的不同(3500吨~7700吨)对应76元/吨~60元/吨不同的价格体系。每月日均填埋量越大,单位价格越低。同时,按照物价水平、税收优惠政策变化、垃圾供应量等设置价格调整方式。

  “PPP按照绩效、产出付费,而不是按照设施或者投入付费的原则在上海老港四期项目得到充分体现。”辛强指出,上海城投专门设计了两项公共产品绩效指标:压实效果和填埋量,规定如果两项指标未按约定达标,政府将判定项目公司违约,予以扣款。

  但他同时也强调,PPP不应是一种僵化的机制,而应是一个利弊相容、鼓励创新的机制。因此,在支付机制方面,除惩罚性措施和要求外,政府更应营造一种正向的激励机制。如果社会资本通过技术创新,实现社会成本的降低,政府理应让其从中获利。在这方面,上海老港四期垃圾处理场项目同样也进行了有益探索。

  辛强举例,在项目完工验收方面,政府鼓励项目公司提前完工,不仅及时组织验收,还在验收通过后立刻供应垃圾。这样相当于延长了项目公司收费期限,增加了其经济效益。

  在利益延伸方面,垃圾填埋过程中会产生大量沼气。上海老港四期垃圾处理场项目最初没有对沼气的利用提出要求,主要是通过相关设施将其燃烧消耗掉。不过,在合同中却前瞻性地对沼气利用做出了约定,即如果项目公司以后希望利用这些沼气,那么报政府批准之后是可以的,产生的收益由双方共享。

  目前,上海老港四期垃圾处理场项目对填埋气已进行了有效利用,并申请了世界清洁碳交易,每年可从中获得数千万元经济效益。

     (来源:中国环境报)

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